基於（yú）排汙許可的環（huán）境標準製度（dù）改革完善研究

排汙許可製度是固定點（diǎn）源環境管（guǎn）理（lǐ）的基礎核心製度，政府以排汙許可證（zhèng）為載體，對固定汙染源的（de）汙染物排放限值、排汙行為等進行許可，以排放標準的要求作為基本依據，並以環境質量標準為依據（jù），對非達標區實施更為嚴格的（de）排汙許可限製（zhì）。然而，現有的部分行業排放標準由（yóu）於製定時間較早、科（kē）學技術支撐方法不足、與環境質量改（gǎi）善難以掛鉤等問題，難以滿足新排汙許可證製度改革要（yào）求。本文在研究現（xiàn）行環境標準體係對排汙許可製度的支撐（chēng）作用與相（xiàng）互關係的基礎上，研究了基於排汙許可製的排放標準存在的主要（yào）問題，並以健全排汙許可製度的環境標準支撐（chēng）為目的，提出了現行（háng）環境標準體係的完善和修訂建議（yì）。

排汙許可製度是發達（dá）國家普遍實行並證明行之有（yǒu）效的（de）環境管理（lǐ）製（zhì）度，也是環境質量改善的基礎核心製（zhì）度。我國從（cóng）20世紀80年代中期對排汙許可這一基本的環境管理製度開始進行有益（yì）的探（tàn）索。為加快構建以排汙許可製為核（hé）心的固定汙染源環境管理製度，2016年底我（wǒ）國出台的《控製汙染（rǎn）物排放許可製實施方（fāng）案》，對完善控製汙染物排放許可製度、實施企事業單位排（pái）汙（wū）許可證管理做出總體部署和係統安排。新（xīn）的排汙許（xǔ）可證實施方案對銜接總量控（kòng）製製度、環境影響評價製度（dù）、環境保護稅等製度做了要求，但一些細節問題有待進一步明（míng）晰，與各項環境管理製度協調融合有待進一步完善，對與汙染源達標（biāo）排放、環境標準（zhǔn）等的關係及（jí）如何銜接沒有（yǒu）明確說明。本文將研究現行環境標準體係對排汙許可製度的支撐作（zuò）用與相關關係，基於排汙許（xǔ）可的排放標準存（cún）在的問題，以健（jiàn）全排汙許可製度的環境標準（zhǔn）支撐為目的，提出現行標準體係的完善和修（xiū）訂建議。

1排汙許可製（zhì）度和環境標準製度的銜接關係

環境標準是國家環保法律法規體係的重要組成部分，從1973年發布第（dì）一項國家環境保護（hù）標準《工業“三廢”排放試行（háng）標準》（GBJ4-73）開始，我國已（yǐ）經（jīng）建立了國家環境質量標準、國家（jiā）汙染物排放（控（kòng）製）標準、國家環境監測規範、國家環境管理規範類標準、國家環境基礎類標準五類環保標準體係。環境標（biāo）準的製定和實施對（duì）規範環境管理、減少汙染物排放、改善（shàn）環境質量（liàng）發揮了重要作用（yòng）。

環境標準與排（pái）汙許可製緊密相關，兩者最終目標一致（zhì），均為改善環境質量。環境標準是依法製定實施的（de）規範性文件，排汙許可製度是固定汙染（rǎn）源環（huán）境（jìng）管理的核心製度，是排汙單位（wèi）守法、執法單位執法、社會監（jiān）督護法的基本（běn）依據。環境標準是排汙許可證確定許可限值（zhí）的依（yī）據，排汙許可證是保（bǎo）證環（huán）境標準有效實施的載體。環境標準和排汙許可製度最直接關聯，主要體現（xiàn）在企事業單位的汙染物許可（kě）排放濃度限值、許可排放量（liàng）的（de）確定以及排汙單位的自行監測、實際排放量的（de）核算等，要以現有的行業汙染物排放標準為基（jī）本依據。同時，企事業單位汙染物許可排放量還要根據環境質（zhì）量達標的要求進行調（diào）控。因此，環境標準應隨著汙染治理技術更新（xīn）和排汙許可製（zhì）度發展而不斷完善。

根（gēn）據歐美的（de）經驗，“最佳（jiā）可行（háng）技（jì）術”是排汙（wū）許可製度不可或缺（quē）的組成要件，我國也才剛剛開始製定最佳可行技術，2017年6月起開始實施的（de）《火電（diàn）廠汙染防治可行技術指南》即作為我國一項國家環保標準。汙染控製技術的發展是汙染物排放標準修訂的（de）主要依據，最佳可行技（jì）術是製定先進的排放限值的科學基礎。

我國已經建立了固定源排放標準體係，該體係覆蓋了主要行業，這是實施排汙許可製度的基礎。根據《控製汙（wū）染物排放許可製實施方案》以及各（gè）行業申請與核發技（jì）術規範等政策文件，政府對所有固定源排汙限（xiàn）值的許可，以排（pái）放標準作為基本依（yī）據。現行的排汙許可（kě）製度對環境標準提出了如下銜接（jiē）要求：

（1）行業的（de）發證範圍根據（jù）相應的（de）排放標準確定，且排放標準作為核發（fā）機關依法合理確定排放汙染物種類、濃度及實際排放量的主要依（yī）據之一。

（2）排汙（wū）許可證載明的主要汙染物類型以相應排放標準中確（què）定的汙染因子為準（zhǔn），申請的排放（fàng）濃度符合國家或地方規定的相關標準和要求，排放量符合排（pái）汙許可證申請（qǐng）與核發技術規範（fàn）的（de）要求。執行特別排放限值的地區或有地方排放標準的，按照從嚴原則確定。

（3）環境質量不達標地（dì）區，要通過提高排放標準或加嚴許可排放量（liàng）等措（cuò）施，對企事業單位（wèi）實施更（gèng）為嚴格的汙染物排放總量控製，推動改善環境質量。對重汙染天氣應急預警期間日排放量以及重點（diǎn）區域冬防階段月排放量有明確規定的，還應計算特殊時段許可排放量。

（4）有環境影響評價批複的新（xīn）增汙染源依據環境影響評（píng）價文（wén）件及（jí）批複確（què）定許可排放量。環境影響評價文件及批複中無排放總量要求或排放總量要求低於（yú）按照排放標準（含（hán）特別排放限值（zhí））確定的許可排（pái）放量的，按照執行（háng）的排放標準（含特別（bié）排放限值）要求為依據，采用相應技術規範中的方法確定許可排放量。地方（fāng）有更嚴格的環（huán）境管理要求的，按照地方要求核定。

（5）國家或地方實施新汙染物排放標準的，核發機關應主動通知排汙單（dān）位進行（háng）變（biàn）更，排（pái）汙單位在接到通知後二十日內申請變更。

（6）行業技術規範尚（shàng）未做出規定，且排放工業廢氣和有毒有害大氣汙染物，應當執行（háng）國家和地方排放（fàng）標準的，要參照相關技術規範自行（háng）填報。

2發達國家排汙許可與環境標準銜接的經驗做法

歐美（měi）發達國家的環境標（biāo）準與排汙許可製度緊密聯係在一起，特別是其成熟完善（shàn）的環境標準製定的技術經濟評估方法，對我國基於排汙許可的環境標（biāo）準製（zhì）度的改（gǎi）革和完善具有重要借鑒意義。

2.1許可排放（fàng）濃（nóng）度限值（zhí）基於排放標準，排放標準的製定（dìng）基於最佳汙染控製技術

歐美發達國家環（huán）境標準與排汙許可製度相輔相成。國家層麵的大氣汙染物排放標準主要是依據汙染控製技術製定的，如美國（guó）的最佳可行控製技術（MACT）排放標準、歐盟的最（zuì）佳可行技術（BAT）排放標準。歐（ōu）美的“最佳可行技術”來源於行業（yè）數據的統計和證明（míng）（如達到全行業前（qián）5%的工藝（yì）路線），排汙（wū）許可證（zhèng）是獲取完整、可靠行業數（shù）據的基礎；基於行（háng）業的數據及“最佳可（kě）行技術（shù）”的實踐，政（zhèng）府再製（zhì）定出基於技術的（de）排放標準。對於美國（guó）的許可證製度，固定源達到汙染物（wù）排放標準是直接行動目標。美國國會1990年修訂《清潔空氣法》（CleanAir Act）時，借鑒水汙染物排（pái）放許可證的經驗，增設了第五章——“許可證”（Permit），強（qiáng）化了（le）關於大氣汙染物（wù）排放許可製度的（de）規定。主要是為以排放基數為基礎的排放標準服務的，目的是保證汙染源在限期內達到排放標準。美國（guó）的固（gù）定（dìng）源（yuán）排放標準主要基於最佳汙染控製技術製定，包括對汙染物排放量、排放（fàng）濃度、排放速率等的要求，對特殊運行狀態（如開（kāi）停機、故障等）的排（pái）放要求。此外，基於全過程控製的原（yuán）則，對原料、生產、處置等環節也有相應的（de）要求。運行（háng）許可證除包含排放標準外（wài），還包含排（pái）放量限值、遵守方（fāng）案、實施時間表、進度報告、年度遵守保證書及檢測、記錄、報告要求等。

2.2排（pái）放許可證與環境質量標準高度相關，非達標區執行更嚴格的排放限值

美國《清潔空氣法》的製度體係，是以固定源、移動（dòng）源排放標準為核心的汙染源排放管理，以環境空氣質量標準及其州實施計劃為核心的環境質量管理，兩者雙管齊下、並（bìng）行不悖的管理思路，最終通過許可證製（zhì）度加以整（zhěng）合，明確企業最終（zhōng）需要執行的控製要求。國家或州的排放標準隻是這一係列排放要求中相對寬鬆的規定，相（xiàng）當於“入門要求”。在局部區域，僅執行排放標準不能達到管理（lǐ）要求或者環境改善需（xū）求，需要通過確定執行更嚴（yán）格的排放限值（zhí）和技（jì）術性能來實現。州實（shí）施（shī）計劃的核心（xīn）工作，是根據排放清單和空氣質量模（mó）型決定是否（fǒu）違反了空氣質量標準，如果數據顯示超標，則必須對現有汙染源進行（háng）必要的（de）控製，以保證排放不會造成環境超標。《清潔空氣（qì）法》規定，州實施計劃的首要內容應包括可實施的排放限製和其他控製措施、技術和方法（包括（kuò）經濟手段），以及為達（dá）標所必須（xū）遵守的期限和時間（jiān）表。對照前述排放標準（zhǔn）製定原（yuán）理，這相當於依據環境容納能力製（zhì）定（dìng）的地方排放標準，雖（suī）然可能（néng）不是標準（zhǔn）的形式。

美國EPA將全國劃分為空氣質量達標地區和未達標地區，劃分依據是大氣中6種標準汙染物（O3、SO2、NO2、CO、PM10、Pb）的濃度，任一種濃度超過（guò）空氣（qì）質量標準規定（dìng）的達標濃度，則為未達標地區，否則為達標地區。未達標地區新建或改建的重大固定汙染（rǎn）源需取得“新汙染源審查（chá）”（newsource review，NSR）許可證。NSR許可證（zhèng）要求（qiú）申請（qǐng）企業找到未達標汙（wū）染物的“排汙空間”，即我國（guó）所稱的總量指標替代，並使（shǐ）用（yòng）排放控製（zhì）水平最高（gāo）且不計成（chéng）本的（de）最低排放率技術（LAER），以加（jiā）快未達標地區空氣質量好轉進程。所有主要（yào）汙染源及部分非主要汙染源、需取得建設許可證或酸雨物質排放許（xǔ）可證的汙染源都需具備運行（háng）許可（kě）證。受控汙染物為6種標準汙染物、6種溫（wēn）室氣體及（jí）189種有害汙染物（能對人體健康及環境（jìng）產生嚴（yán）重影響的氣體物質HAP）。

3基（jī）於排汙許可製度（dù）的環境標準存在（zài）的（de）問題

由於我國環境（jìng）標準製（zhì）定在技術支撐方（fāng）麵還不足，存在部分標準滯後、製定不科學、對應監測監管體係的（de）不完善、管理機製不匹配等問題，如何基於環境質量對排放限值進行核定尚未建立，這些對排汙許可製度的實施帶來一定困難。

3.1排放標準（zhǔn）製（zhì）定缺乏有效技術支撐，基於環境質量的排放標準還未建立

我國環（huán）境標準主（zhǔ）要是按照汙染控製技術評估思路製定的，主要基於樣本調查，缺少係（xì）統、規範的製定程序與方（fāng）法。在製（zhì）定排放標準（zhǔn）過程中，考慮了汙染治（zhì）理技術的可達性（xìng），但由於抽樣（yàng）調查率不高，標準值的選取與最佳可行技術之間（jiān）並無直接（jiē）關聯，缺失從最佳可行技術推導（dǎo）排放（fàng）標準（zhǔn）的環節。同時，排放標準的製定考慮了技術可達性與（yǔ）經濟可行性，但並未確定經濟可行性（xìng）應該達到怎樣程度的排放標準是可接受的。這導致了國內現在采用（yòng）的最佳可（kě）行技術無法細分，考慮的僅是綜合成（chéng）本。此外，現有的排放標準與區域流域環境（jìng）質量標準沒有有效（xiào）銜接。雖然我國對部分重點區域重點行業執行特殊排（pái）放限值，但並未覆蓋到全國各地，從長遠和國際經驗（yàn）來看，需要建（jiàn）立以環境質量為（wéi）核心的（de）排（pái）汙許可排放標準體係。除常規（guī）汙（wū）染物外，有些項目還排放苯係物、多環芳烴（PAHs）、重金屬等對人體健康存在風險的特（tè）征汙染物，這些特征汙染物的種類多，環境質量標準不（bú）健全，故在（zài）標準製定中要更加關注。

目前，我國應用較多的（de）汙染物排放標準仍為20世紀90年代製定，部分（fèn）標準20餘年未進行過修訂。也存在部分行業標準缺（quē）失現象，致使行業間核算基準（zhǔn）不統一，很難全麵、公平、有針對性地管理企業排汙，也（yě）無法促（cù）使企業（yè）提高汙染物排放的管理水平。重點行業主（zhǔ）要汙染節點、特征因子、作用機理以及相應的控製技術路線不清，重要（yào）基礎數據和科研成果的信息共享程度（dù）不夠，“定標準需要數據、調查數（shù）據需要依據標（biāo）準”的矛盾始終（zhōng）存在，影響排放標準製修訂質量。

3.2排放（fàng）標準與相關環境管理製度不（bú）匹配，排汙許可監管難以到位

排放標準具（jù）有強製執（zhí）行的法律效力，是排汙許可證對受控產排汙單元的核心限製要求。但目前普遍存在違反排放標準的“超標”現象（xiàng），存在考核指標不能覆蓋標準要求的全部汙染物、未按照排放標準提出的監測規定進行監測、監（jiān）測數據質量差等問題。一是固定源的“連續穩定達標”情況並不樂觀。不重視（shì）無組織排放控製以及汙染設施的運行管理規定（dìng），政府難以通過執法行動威懾固定源所有者認真遵守相關汙染物排放標準，這正需要通（tōng）過排汙許可證來完善（shàn）標準製度。二（èr）是與環境標準相關的（de）環境管理製度（dù）包（bāo）括環境（jìng）影響評價、總量控製，迄今為止這些製（zhì）度之間（jiān）的關係尚未得到明（míng）確。環（huán）境（jìng）管理過於依賴國家標準“一刀切”規定，不能因地（dì）製宜細（xì）化與落實（shí），造成區域、行業的不公平現象，有的地方甚至出現了“合（hé）規性傷害”問題（tí）。三是排放標準缺乏（fá）給予特殊情況下的豁免（miǎn）機製（zhì）和彈性規定。對國計民生影響（xiǎng）重大的電力（lì）行業而言，其排放的常規（guī）汙染物應當在特殊條件下給予特（tè）殊的要（yào）求，這也是世界通（tōng）行做法。

3.3排（pái）放標準對應的（de）監測標準不完善，排汙許可監測難以落地（dì）

近日，環（huán）境（jìng）保護（hù）部印發了《排汙單位自行（háng）監測技術指南 總則》（以下簡（jiǎn）稱“總則”）、《排汙單位自行監測技術指南火力發（fā）電（diàn）及鍋爐》《排汙單位自行（háng）監測技術（shù）指南 造紙工業》三項環境保護標準，對（duì）排汙單位自行監測活動提出技（jì）術指導。隨著需要監控的（de）環境汙染因子不斷增多，環境監測方法標準的數量和技術水平距離實際需求尚存在一定差（chà）距。我國排放（fàng）標準缺少對應於限（xiàn）值的平均取值時間的規定，對排汙（wū）許可證的實際執行監測體係需要（yào）加以完善。如何對（duì）排放（fàng）濃度限值設定不同的時間尺度，時間越長，監（jiān）測的要求越高，是許可（kě）證的監測（cè）中容易出現的現實落（luò）地問題。

4基於排汙許可製的（de）環境標準（zhǔn）改革完善建議

環境標準是排汙許可製度的基本依據，通過實施排汙許可製度，反過來又會促進（jìn）環境標準或者是基於技術的排放標準的完善（shàn）。

4.1分級建立最佳可行（háng）技（jì）術的排（pái）放標（biāo）準體係，作為排汙許可的重（chóng）要技術基礎

以最佳可行技術作為排放標準以及排（pái）汙許可的重要技術基礎。排放標準的製定應當以最佳可行技術為核（hé）心技術依據，以行業內公平（píng）、經濟上可行、推動技術進（jìn）步為（wéi）基本原則（zé），針對各行業的不同設施、工藝、規模（mó）製定排放標準（zhǔn）限值。建議盡快出（chū）台（tái）不同行業的汙染治理最佳可行技術指南，建立（lì）設施名錄（lù），針對不同行業的各類設（shè）施的生產工藝與產汙環節，分析排放汙染物種類、排放（fàng）水平和環境影響。提出最佳可行的推薦技術或技術組合（hé），並據此規定不同設施（shī）、不同規模（mó）下（xià）的排放標準和工藝技術運行標（biāo）準。綜合考慮現有（yǒu）技術的排放控製水平、經濟成本以（yǐ）及運行管理要求等因素，分級開展成本—效益分析，在（zài）不同的（de）經濟可行性層麵建立包括最佳實用控製技術標準、最佳控製技術標準和最嚴（yán）格控製技術標準（zhǔn）在內（nèi）的最佳可（kě）行技（jì）術分級體（tǐ）係。

4.2構建（jiàn）基於環境質量（liàng）的排放標準體係，嚴格不達標區域的排汙許可（kě）

排（pái）汙許可限值要最終基於環境質量標（biāo）準，確定排汙許可的排放（fàng）達標“底線”，如（rú）果一個地區的環境質量不能達標，則該地區在（zài）發放（fàng）排汙許可時，應當針對影響（xiǎng）環境質量達標的汙染物，提出比排放標（biāo）準更嚴格的排放量控製（zhì）要求，同時（shí）要基（jī）於環境質量（liàng）對排（pái）放標（biāo）準進行核定和完善。針對環境（jìng）容（róng）量不足或某項汙染物（wù）環境質量不達標地區的（de）汙（wū）染源（yuán），建議許可排（pái）放（fàng）濃度限值按照最嚴格的控製技術標準核定許可限值和要（yào）求，如京津冀空氣重汙染區域所在控製單元。要大力（lì）推進地方環（huán）保標準的製定實施，構建基於環境容量與環境健康的排放標準（zhǔn）體係（xì）。考慮環境質量現狀，分區、分類（lèi）執行不同排放標準。針對一般地區的固定汙染源，建議許可排放濃度限值的核定考慮兼顧（gù）經濟和環境效益的控製技術（shù），即最佳實用（yòng）控製技術標準；針對新建項目或重點行業須特別管控的汙染物指標，許可排放濃度限值按照最佳可行控製技術標準進行（háng）核定，即首要考慮環（huán）境效益，兼顧經濟可（kě）行性。

4.3完善與（yǔ）排放標準（zhǔn）匹配的監測監管技術，使排汙許可監管充分落地

與排放標準相匹配的（de）環境監測方案，隻提供監測技術規範是（shì）不夠的，還應包括監測頻率、監測時間、生產和汙染處（chù）理設施非正（zhèng）常運行時數據處理、排汙單位守法記錄的使用等。關於管控要求，對於大氣排放標準中有組織排放要針對工藝和排放源細化要求；對無（wú）組織排放量較大的行業（yè），增加無組織控製的措施要求。明確（què）正（zhèng）常工況下汙染物（wù）達標排放判定有關問題，提高（gāo）標準的科學性，同步規範環境監督執法。要區別對待超標排放（fàng）如實報告和虛（xū）假報告（gào）等行為。完善基於排汙許可的排放標準相（xiàng）關（guān）配套製度，監測監管保障能力的建設應（yīng）與許可製（zhì）度改革同時推進（jìn）。

4.4建立最佳可行技術更新機製，盡快形成排放標準（zhǔn）製定（dìng）“技（jì）術儲備庫”

對（duì）不同排放標準的汙染因子，要區分常規汙染物（影響環境質量標準的汙染物，如大氣SO2、NOx、VOCs、顆粒物）和有毒有害特征汙染物，從不同控製（zhì）目標的角度（dù），提出（chū）排放限值要求。針對不同的（de）區域，製定符合改善環境質量（liàng）要求的排（pái）放標準（zhǔn），建議逐步強化（huà）對環境質量影響大的汙染因（yīn）子的控製，避免出現“一刀（dāo）切”的情況。加快編製出台大氣有毒有害汙染物名錄。隨著行業的技術發展和汙（wū）染防治工藝的進步，最（zuì）佳（jiā）可行（háng）技術應當處（chù）在不斷的動態（tài）更新中，最佳可行技術指南（nán）也應當定期編製與更新。構建完善的最佳可行技術指南更新機製，隨著技術工藝的進步和控（kòng）製管理水平的發展，應（yīng）當以基於最佳（jiā）可行技術排放水平的不斷更新來推動建立（lì）科學、可行的排（pái）放標（biāo）準和技術標準（zhǔn）。解決部分行業標準過舊、參照標準限值寬鬆、準入門檻低、針（zhēn）對性不強等問題，結合排汙許可製度的（de）實施，盡快形成標準製定“技術儲備庫”。

（原文刊登在《中國環境（jìng）管理》2017年第6期（qī），轉載請在（zài）顯著位置（zhì）標（biāo）明來自《中國（guó）環境管理》及“中（zhōng）國環境管理”（微信號zghjglzz）微信公眾號。）