生態補償中的第三方治理及其實現機製

黨的十九大報告提出“加大生態係統（tǒng）保護力度， 建立市場化、多（duō）元化生態補償機製”。生態補償機製是在綜合考慮生態保護成本、發展機會成本和生態產品（服務（wù））價值基礎上，采用市場交易或財政轉移支付機製（zhì）等方式，對生態保護者給予合理補償的集中機製（zhì），通（tōng）過明確生態保護者與受益者權利義務，來實現生態保護經濟外部性內部化的一種公共經濟製度安（ān）排。中國的生態補償機（jī）製可以追溯到20 世紀90 年（nián）代開啟的退耕還林製度，進入（rù）新世紀以來，尤其是十八大以來，在森林、草原、濕地、荒漠、海洋、水流、耕地、重點生態功能區等領域（地區）建立了覆蓋麵廣、製（zhì）度化的補償機製，在激勵和約束利（lì）益相關方生態保護行為方麵產生了巨大積極作用。但是，中國生態補償機製還麵臨著許多（duō）製度機製障礙，伴（bàn）隨著第三方治理機製的引入，生態環境領域正在經曆著一（yī）種（zhǒng）全新的治（zhì）理結構和治（zhì）理模（mó）式的創新，通過引入新的技術（shù）、標準和激勵，可以解決傳統生態補償機製中的諸多問題。

一、何（hé）為生態補償中的第三方（fāng）治理

生態環境保護與治理是（shì）一項專業性、技術性很強的工作，在這種情況下，環境汙染第三方（fāng）治理（簡稱第三方治理）模（mó）式應運而生，發展迅速。第三方治理（lǐ）是生態環境產品（服務）購買者（zhě）通過繳納或按合同約定（dìng）支（zhī）付費（fèi）用，委托第三方進行生態保護或汙染治理的新模式。生態補償（cháng）機（jī）製中的第三方治理是在傳統利益相關方的合作補（bǔ）償框架（jià）中，引入具有（yǒu）專業技術優勢、信息優勢和（hé）資（zī）金優（yōu）勢的第三方，在補償標準製（zhì）定、生態環境（jìng）質量監測、生態修複、生態修複監管等方麵發揮其特定優勢。根據補償主體及其（qí）所涉及的領域，適合作為第三方（fāng）治理（lǐ）主（zhǔ）體的組織可以包括（kuò）環保服務公司（sī）、社會組織、上級政府等。在生態補償過程中，進行第三方治理（lǐ）的具體事務可（kě）以包括生態補償標（biāo）準製定、生態修複、生態監測、生態保護監管、生態補償資金績效評估等（děng）。理論上講，所涉及的這些業務（wù）也可以由補償雙方通過協商一致的（de）原則（zé）來進行分工（gōng），但是由於偏好的非一致性和技術障礙，使得雙方（fāng）很難（nán）進行有效（xiào）的合（hé）作並達成一致。

發揮環保服（fú）務公司、社會組織或（huò）上級政府的資金（jīn）技術優勢、信息優勢、公（gōng）允優勢，通過委托代理、三方協商、政府與社會資本合作等形式激勵生態補償雙方達成機製，實現（xiàn）生（shēng）態績效的改善。具體說來，生（shēng）態環保服務公司的優勢在於，引入交易市場機製，發揮這一類組織的專業優勢，由生態補償利益雙方委托環保服務公司建立生態保護補（bǔ）償統（tǒng）計指標體係，製定和完善監測評估（gū）指標體係，評估生態產品（服務）價值； 在生態修複（fù）領域，發揮技術優勢，對森林、土壤、耕地、小（xiǎo）流域進行修複；在生態（tài）監測領域，可以嚐試通過利（lì）用（yòng）生態補償資金，向社（shè）會（主要是生態（tài）環保服務（wù）企業）購買環境監測服務，生態補償利益雙方以簽訂（dìng）治理合同的方式，委托環境服務公司對新建、擴建的汙染治理（lǐ）設施進（jìn）行融資建設、運營管理、維（wéi）護（hù）及升級改造，並按照合同約定支付汙染治理費（fèi）用。還可以以（yǐ）簽訂托管運營合同的方式，委托環境服務公司對已建的汙染（rǎn）治理設（shè）施進行運營管理、維護升（shēng）級改造等，並按照合同約定支付托管運營費用。社會組織（zhī）可以發揮分（fèn）布廣（guǎng）泛、公益性強的優（yōu）勢，通過以獎代補的形（xíng）式發揮第三方組（zǔ）織在生態環境監管方麵的優勢，尤其適（shì）合對零散小的領域（汙染源），發揮社會組織監督信息優勢（shì）。上級政府同樣可以成為一種類（lèi）第三方機製，對下級政府之間生（shēng）態補（bǔ）償（主（zhǔ）要是生態轉（zhuǎn）移支付）在財政資金扶持、監測數據權威性、生態績效評估等方麵（miàn）發揮其獨（dú）特優勢。

二、生態補償為何需要第三方治理

一是標準非一致性。實際生態補償機製設計中， 利（lì）益相關方很（hěn）難就生態（tài）補償標準達成一致，這與信息不對稱、信任機製缺失（shī）以及基準數（shù）據不明確等（děng）主（zhǔ）客觀原因有關。以新安江生態補償為例，雙方就補償（cháng）標準爭論了相當長的（de）時間，最後不（bú）得不（bú）采取了折中方案， 由雙方以及上級政府（fǔ）（中央政（zhèng）府）三方分別設立水界斷麵監測點（diǎn）。在生態補償（cháng）機製（zhì）中引入第三方機（jī）製，在不偏不倚的條件（jiàn）下，通過三方協商機製，製定有效的標準，實（shí）施（shī）科學監測。

二（èr）是資金壓力。生態補償涉及資金量大，涵蓋了直接成本和間接成本，這些都是顯性投入。雙方往往是根據最終的生態績效進行補償，生態補償的投入方（fāng）往往是經濟發展相對落後或者收入（rù）能（néng）力較弱的貧困群體，需要在前期墊付大量的成本（běn），進而使（shǐ）得投入方在環（huán）境保護治（zhì）理投（tóu）入上捉襟見肘。第三方機（jī）製可以在一定程度上緩解資金壓力，發揮（huī）專業機構（組織）辦專業事的優勢，提升生態環境質量，實現補償雙方的雙贏（yíng）。

三是技術壓力。目前，生態（tài）補償中最大的（de）障礙在於技術層麵，即（jí）缺乏（fá）技術支撐，生態服務價值評估核（hé）算體係、生態補償標（biāo）準體係、生態環境監（jiān）測評估體係建設滯（zhì）後，沒有統一、權威的指標體係和測算方法。第三方組織相比較直接補償主體（tǐ）雙方具有這方麵的優勢（shì）。

總體上看，將生態保護和汙染治理責任通過合同方式向第三方轉移，可以實現生態環境汙染集中保護與治理，使環保部門的監管（guǎn）對象大為減少，有利於執法成本（běn）的大幅降低。引入第三方市場主體（tǐ），將（jiāng）生態保護、汙染治理和（hé）環境監管過程（chéng）交由（yóu）具體承擔保護與（yǔ）治理任（rèn）務的專業化中介機構和社會（huì）組（zǔ）織；或者由（yóu）生態補償雙方以簽訂治理（lǐ）合同的方式，委托第三方對新建、擴建的（de）汙染治理設施進行融資建設、運營（yíng）管理、維（wéi）護及升級改造，並按照合同約定支付汙染治（zhì）理費用，由此（cǐ）可使得排汙者的直接治理行（háng）為轉化為間接的經濟行為（wéi），實現汙染治理行為的社會化、產業化，從而實現環境汙染治理績效的最大化。

三、生態補償（cháng）中的第三方治理實現機製

第一，重視生態補（bǔ）償過程中的第三方治理機製， 豐富第三方治理的內涵。與傳統的環境（jìng）治理領域的第三（sān）方治理相比，生態補償過程（chéng）中的第三方治理具有一定的特（tè）殊性，前者往往更為看重（chóng）技術優（yōu）勢，後者則（zé）需要（yào）技術、信息和權（quán）威優勢，生態補償過程中的第三方（fāng）治理主體不僅（jǐn）包括企業，還包括政府（fǔ）組織和社會（huì）組織。第三方治理的模式除了傳（chuán）統（tǒng）的市場（chǎng）交易機製之外，還包括日益興起的多元共治機製。

第二，多渠道籌集資金，加大生態保（bǎo）護補償力度。建（jiàn）立（lì）自然資源有償使用—收益分享機製。完善森林、草原、海洋、漁業（yè）、自然（rán）文化遺產等（děng）資源收費基金和各類（lèi）資（zī）源有償使用收入（rù）的征（zhēng）收管理辦法（fǎ），逐步擴大資源稅征收範圍，允許相關收入用於開展（zhǎn）相關領域（yù）生態保護補償（cháng）。建立統一的綠色（sè）產品標準、認證（zhèng）、標識等（děng）體係，完善落實對綠色產品研發生產（chǎn）、運輸配送、購買使（shǐ）用的財稅金融支持和政（zhèng）府采購等政策。建立“生態扶貧+ 第三方治理”機製，利用生態保護補償（cháng）和生態保護工程資金使當地（dì）有勞動能（néng）力的部（bù）分貧困人口轉為生態（tài）保護人員。對（duì）在（zài）貧困（kùn）地區開發水電（diàn）、礦產資源占（zhàn）用集體土地的（de），試行（háng）給原住居民集體股權方式進行補償。中國現有1392 個5A 和4A 級旅遊風景名勝區， 60% 分布在中（zhōng）西部地區，70% 以上的景區周邊集（jí）中分布著大量貧（pín）困村，不少地方通過發展旅遊扶貧、搞特色種養，找（zhǎo）到一條建設（shè）生態文明和發展經濟相得益彰的（de）脫貧致富路子。

完善生態保護區域財力支持機製（zhì）。建立穩定投入機製，綜合考（kǎo）慮不同主體功能區（qū）生態功（gōng）能因素和支出成本差異，切實加大對限製開發區域、禁止開發區（qū）域特別（bié）是重點生態功（gōng）能區的（de）財力支持力度。以長江生態經濟帶為例，分步探索（suǒ）建立長江流域跨（kuà）省流域（yù）生態“共建共享”機製。可（kě）以率先建立生態文（wén）明交流合作機製， 爭取發改委、環保部、財政部和水利部等部委支（zhī）持，建立年度流域（yù）生態保護（hù）聯席會議製度，達（dá）成共識；第二步，由（yóu）環保部牽頭委（wěi）托第三（sān）方，嚐試開展基（jī）礎數據摸底和生態環境價值測算工作；第三步，根據成本分（fèn）攤和受益分享比例，確立各相關利益主體的責任（rèn）和收益範圍，籌資建立補償基金池；第四步，試運行橫向生態轉移支付。改革省以下（xià）國家重點生態功能區轉移支付製度，建議將中央（yāng）下撥國家（jiā）重點（diǎn）生態功能區轉移支付全部轉撥至縣，編製生態轉移支付公（gōng）式，嚴格按照生態環境績效標準進行撥（bō）付。

第三，建立（lì）有效的生態產權製（zhì）度，形成有效的委托代理（lǐ）機製。建立自然資（zī）成人免费无码大片a毛片视频（hé）環境要素的初始產權分配機製，包括水權（quán）、排汙權、碳排放權初始分配等（děng）， 完善有償使用、預算管理、投融資機製，培育和發展交易平台。扶持和鼓勵專業（yè）環境服務公（gōng）司發展。在（zài）環境治理領（lǐng）域引入（rù）PPP 模式，充分尊重市場經濟（jì）投入產出、成本效益的可算規律，建立多種形式的環境服務價格形成機製、付費機製和調價機製。可按質（zhì）論價（jià）、按量或濃度計價、按汙（wū）染因子分類（lèi）計（jì）價（jià）、按總包的方式計價，或由行業協會按社會平均治理價格（gé）提出環境服務指導價，在此（cǐ）基礎上按適度比例（lì）上下浮動計價（jià）。加快自然資源及其產品價格改（gǎi）革。堅持保護優先的原則，充分考慮社會可（kě）承受能力，建立自然資源開發使用成本評估機製，探索引入第三方評估，將資源（yuán）所有者權益（yì）和生態環境損害等納（nà）入自然資源（yuán）及其產品價格形成機製。建立生態保（bǎo）護發展綠色產業基金。以三江源為（wéi）例，可以考慮建立三江源生態保護發展基金（綠色產業基金），由中央財政（zhèng）及上下遊省級政府（fǔ）共同出（chū）資作為引導資金，吸引社會資本、保險（xiǎn）資本、養（yǎng）老金和世界銀行、亞投行（háng）等國內外開發（fā）性金融機構參與， 投向三江源生態保護與建設，環境治理，綠色產業發展，探索（suǒ）發行“三江成人免费无码大片a毛片视频祁連山生態彩（cǎi）票”。

完善綠色信（xìn）貸擔保和綠色保險產品。建立健全覆蓋省市縣三級政策性和商業性綠色信貸擔保政策體（tǐ）係（xì），鼓勵市（州）級以上地（dì）方政府設立地方綠色債券擔保基金，通過（guò）央行再貸（dài）款和地方政府財政貼息、專業化擔保機（jī）製支持（chí）綠色信（xìn）貸和綠（lǜ）色債券。推廣環境汙染強製責任保險，積極（jí）開展森林、草原、濕地保險試點。鼓勵保險機構研發環保技術、農牧業災害保險等產品。建立完善與氣候變化相關的巨（jù）災保險製度。創新和完善農村環保項目運行機製，明確環保設（shè）施運行管理責任主體，建立維修、運行規章製度，探索財政補貼、村鎮自籌、群眾付費等（děng）方式解決運行（háng）維護資金的渠道。探索（suǒ）開展集中運（yùn）營和（hé）委托第三方運營，促進設施運行維護的專業化、市場化。鄉（鎮）政府要明確環保管理機構，配備專（兼）職環保人員。

第四（sì），建立政策（cè）扶持機製。可（kě）以考（kǎo）慮設立生態清潔（jié）基金（jīn），從自然資源使用費（fèi）、國有自然資源交易金、排汙（wū）費（fèi）等中提取生態清潔基（jī）金，建立生態產（chǎn）業基金， 發揮杠杆作用（yòng），積極撬動和引導民間資本進入（rù）生態（tài）環境保（bǎo）護和汙染治理領（lǐng）域。在貸款利息和（hé）期限上適（shì）當放寬條件（jiàn），並采取“先試點，後推廣”方式進行。合理利用經濟政策杠杆。從財政、稅收、貸款、證（zhèng）券（quàn）、保險等經濟政策方麵給推（tuī）行（háng）第三方治理模式的環境服務公（gōng）司以相應的獎勵、優惠，放寬條件限製，助其解決融（róng）資難題。放寬（kuān）資本（běn）準入限製，創（chuàng）新民間（jiān）資本（běn）進入方（fāng）式，優化民間投資服務環境，加強環境服務業公共信息平台建設，並充分（fèn）發揮環保產業協會的作用，重點（diǎn）引（yǐn）導資金投向水汙染、大氣（qì）汙染和重（chóng）金屬汙（wū）染治理（lǐ）等領域。包括完善（shàn）成（chéng）本核算機製、績效評價標準（zhǔn）機製、第三方中介支付機製。大力支持環保（bǎo）社會組織發展， 在稅收優惠、財政補貼（tiē）、政府購買服（fú）務等方麵向環保社會組織傾斜。

第五，建立協同會（huì）商機製。建立三方協商會商決策機製，在技術上，結合新一輪環保機構垂直管（guǎn）理改革，克服“屬（shǔ）地管理”模式局（jú）限，在橫（héng）向和縱向兩個維（wéi）度，將生態（tài）保護科層管理與治理橫（héng）向合作視為一個整體，建立一整套集理論（lùn）基礎、技術體係和政策框架為一體的係統解決方（fāng）案。根據主體功能區規（guī）劃和生態保護的（de）目標以及區域間經濟社會發展水平，按照“誰汙染，誰付費補償”和“誰受益誰補償（cháng）”原則（zé），探索構建多層（céng）次生態補償機製，共同監（jiān）管。打破條塊分割， 實行信息共享，積極探索“部門聯動”的（de）新模（mó）式。（祁（qí）毓係中南財經政法（fǎ）大（dà）學財稅學院副教授、碩士研（yán）究生導師，香江學者、文瀾青年學者；徐欣欣係中南（nán）財（cái）經政法大學財稅學院碩士（shì）研究生）

    （本文來源（yuán）：中華環境）