如（rú）何讓規劃環評更好發揮作用

環境（jìng）影響評價製（zhì）度在我國已有近40 年的（de）實踐，規（guī）劃環評正式納（nà）入法規體係也有15 年的曆史，規劃（huá）環評製度在控製汙染物排放、改（gǎi）善（shàn）環境質量、優化產業布局等方麵發揮了重大作用。但（dàn）是（shì），在規劃環（huán）評開展過程中，由於介入時間過晚、評價技術不夠完善、承載分析不夠（gòu）等（děng）各類（lèi）原因，經常導致規劃（huá）環評的有效性不（bú）足（zú），進而（ér）製約了這（zhè）項製度的推動和發展。

影響（xiǎng）規劃環評有效性的主要原因

第一，項目、規劃先行，規劃環評未能“早期介（jiè）入”。自《規劃環境影響評（píng）價條例》頒布實施以來， 在各級環保部門的大力推動下，全（quán）國各地已逐（zhú）步加強了規劃環（huán）評工作。但是各地規（guī）劃環評的執行率仍然不高，先上項目（mù）（規（guī）劃）、再做規劃（huá）環評的現象依舊突出。大量規劃未經環評（píng）就被批（pī）準或頒（bān）布、實施，規劃環評未能“早期（qī）介入”，由於錯過了“預防”的關鍵時段， 項目和規劃（huá）未充分考（kǎo）慮區域環境、資（zī）源承（chéng）載及區域空間管控的要求，進而出現區域環境質量下降，敏感生態空間被侵（qīn）占等問題。此時，規劃（huá）已經批複，環評提出的優化調（diào）整建議難以再被規劃編製單位采納，給規劃環評工作帶來較大困難。

第二，規劃環評技術方法不夠完善，部分（fèn）評價隊伍專業性不足，導致評價成果質量不高。已經開展的規劃環評，工作成果的質量也存在問題。由於規劃包含的內（nèi）容較多、涉及的時空尺度較大，並且具有很強（qiáng）的不確定性（xìng），因此，規劃環評的（de）複雜性要遠遠高於項目環評。在這種情況下（xià），要科學預測（cè）規劃實施可能帶來的環境影響，需要強大的（de）技術力量和先進（jìn）的技（jì）術方法。然而，目前對於規劃環評的核心技術方法（fǎ），如資源環境承載（zǎi）力分析，尚無成熟的理論和方法體係， 從不同（tóng）方法和指標（biāo）得出的結論差距較（jiào）大；對於產業布局的空間（jiān）合理性（xìng）評價，普遍缺少（shǎo）基於GIS（地理信（xìn）息係統）的分析，提出的調整建議（yì）不準確，缺乏指導性（xìng）和說服力。

第三，許多從事規劃環評的機構，其主（zhǔ）要業務是建設項目環（huán）境（jìng）影響（xiǎng）評價，難以跳出項目環評思維模式的（de）束縛，對規劃環評的主要成果“三線一單”（生態紅線（xiàn）、資源利用上線、環境質量底線、負麵清單）的（de）理解不到位，導致有些規（guī）劃環（huán）評報告雖然明確設置了“三線一單”的章節，但工作（zuò）重點仍放在了針對各具體（tǐ）規（guī）劃（huá）項目、各環境要素的評價結論上，而沒有真正提出規劃範圍內生（shēng）態紅線設置要求、環境質量底線要求和（hé）資源利用上線要求，規劃項目的（de）負麵清單也往往照搬照抄產業政策名錄，沒（méi）有建立評價成果與環境影響預測工作的因果關（guān）係，報告前後脫節，“兩張皮” 現象嚴重，工作質量不盡如人意。

增強規劃（huá）環評有效性的做法

第一，強化回顧性評（píng）價和評價全（quán）過程互動倒逼區域（yù）整改及規劃修編，彌補未能“早期介入”的硬傷（shāng）。對於一些由於曆史原因，已曆（lì）經多（duō）年的開發（fā）曆程，規劃環評未能（néng）“早期介入”的（de）情況，可采取以下幾個做法：  

首先，針對區（qū）域現有環境問題，強化區域規劃開發回顧性調查和（hé）評價。分析（xī）現有產業以及園區建設對大氣、水環境、生態、風險等影響，深（shēn）入分（fèn）析規劃區域內生態環境質量變化（huà）趨勢以及與產業發展的關係， 識別（bié）區域（yù）發展的（de）環境壓力（lì），基於現有環（huán）境問題和環境目標，在空間管製、總量管（guǎn）控和環境準入等方（fāng）麵提出明確的、有針對（duì）性的規（guī）劃優化調整建議和環保對策措施來還清（qīng）現有環境問題欠賬。  

其次，針對規劃存在問題，強（qiáng）化評（píng）價全過程互動， 促進（jìn）規劃修編（biān）。在（zài）評價過程中，與（yǔ）規劃編製單位積極配合，就規劃的發展定位、目標，產業結構、規模、布局，基礎設施建（jiàn）設、環境管（guǎn）理指標體係、環保對策措施、環境管理要求等（děng）各個方麵進行多次全過程的互動溝通，並建議（yì）規劃單（dān）位進行規劃修編，擺正戰略轉型發展思路，為規劃區域能夠適應和引領經濟發展新常（cháng）態，走適度發展的可持（chí）續道路奠定堅（jiān）實的基（jī）礎。

第（dì）二，要堅持“三（sān）線一單”為規劃（huá）環評核心工作目標，提高工作成果質量。“三（sān）線一單”是強化區（qū）域空間、總量（liàng）、準入的直接有效（xiào）手段，是（shì）開（kāi）展規劃環評的核心工（gōng）作目標。規劃（huá）環評報告的規劃分析、現狀調查、環境影響識別、預測（cè）、評價及環境承載力（lì）分析等工作均圍繞此展開，規劃（huá）調整建議、環境（jìng）管理要求均以（yǐ）“三線一（yī）單”為約束條件提出，使整個報告要內在邏輯比較清晰，成為一個有機整體，盡量（liàng）避免報告前後（hòu）脫節， 為了評價而評價的問（wèn）題（tí）。

針對“三線一單”的製（zhì）定工（gōng）作，可（kě）采取（qǔ）以下做法：   

首先是空間管控方麵，綜合考慮（lǜ）區域的環（huán）境敏感區（qū）分布和區域各類規劃要求，同時基於區域的環境管理要求和（hé）規劃環境影響（xiǎng）的範圍和程度劃定空間管控範圍，依托地理信息係統（GIS）手段，結合區域的空間控製要求，進行疊加（jiā）製圖，使其清晰圖示化（huà），使（shǐ）規劃環評的空間管控具備科學（xué）性（xìng）和可操作性。  

其次是資源承載力（lì）方麵，主要從水資源、土地資源及能源（yuán）三方麵分析。以資源供需平衡為基礎，綜合考慮（lǜ）其他影響因素進行環境承載力分析。以水資源承載力為例，首（shǒu）先分區域計算各區域的水資源供需平衡（héng）反（fǎn）映資源供需狀況，其次綜合考慮資源（yuán）承載能力的主要影響因素指標，進行水資源、生態環（huán）境、社會環境的耦合性分析，體現出經濟和社會係統（tǒng）結構差（chà）異對資源承載能力（lì）的影響。   

最後是負麵清單方麵，負麵清單的製定不僅僅局限（xiàn）於國家產業政策名錄，而是根據報告評價結果（guǒ），以“三線”給出的管控要求為基礎，製定負麵清單。以（yǐ）區域空間管控的要求，提出禁（jìn）止開（kāi）發區（qū）和限（xiàn）製開發區的範圍清單；以區域資源承載分析為基礎，結合區域資源分布（bù）和配置要求，分區域（yù）、分行業，從資源利用總（zǒng）量和利用效率方麵提出準入清單；以區（qū）域環境質量為（wéi）基礎，結合區域減排方案，提出各行業排放限值和執行標準的準入清單。

加強規劃（huá）環評製度建設的思（sī）考

第一，加強各部門溝通，優化現有規劃審（shěn）批機製， 強化規劃環評“早期介入”。對於已（yǐ）開發區域（yù），盡管可以通（tōng）過強化區域的回顧性調查和評價（jià），提（tí）出基於實現環境目標，在（zài）空間管製、總量管控和環境（jìng）準入方麵的規劃（huá）優化調整建議來倒逼（bī）規劃修編。但是，規劃環評（píng）也因此喪失了其源頭預防環境汙染和生態破壞的作用。因此要嚴格落實（shí）《規劃環境（jìng）影響評價條例》中關於規劃環評在規劃審查和審批（pī）程序中的地位，突出規劃環評的重要性，加強與規劃（huá）編製（zhì）單位、規（guī）劃審批單位及（jí）其相關的綜合（hé）管理部門和行業管理部門的溝通（tōng）協調，優化現有的規劃審批程序與機（jī）製，強化規劃環評的“早期介入”。

第二，細化規劃環評環境管理製度，提高規劃環評執行率。  

首先，對規劃環評（píng）開（kāi）展實行“名（míng）錄化”管理：環境保護部（bù）應盡（jìn）快製定頒布“規劃環（huán）境影響評價（jià）管理名錄”，對於各類法（fǎ）律、法規明確要求編製的規劃（huá），根據規劃內容特點，判斷環境影響程度，確定（dìng）是否需（xū）要開（kāi）展規劃環（huán）評。對於需要開展環評（píng）的（de）規劃，形成規劃環（huán）評（píng）管理名（míng）錄，對規劃環評（píng）的類（lèi）別、審批級別、責任主體進（jìn）行明確（què）說明，實現規劃環評的對號入座。  

其次（cì），保障規劃環評跟蹤評價“常態化”進（jìn）行（háng）： 加強環境影響評價跟蹤評價製度。通過跟（gēn）蹤評價對前期規（guī）劃環評提出的約束條件、環保措施和（hé）整改建議進行進一步論證和回顧，對環評監測和預（yù）測分析（xī）結果進行評估。通過常態化（huà）的跟蹤評價，保證規劃環評的落實， 同時對規劃環評（píng）的不確定性（xìng）進行修正。

最後，實現規劃核查“製度化（huà）”建立：《規劃（huá）環境影響評價條（tiáo）例》提出，當規劃實（shí）施過程中產生重大不良環境影響的，環境保（bǎo）護主管部門及時進行核查， 經核查屬實的，向規劃審批機關提出采取改進措施或者修（xiū）訂規（guī）劃的建議。目前（qián），核查工作尚未正式開展，應逐步建立規劃環評核查製度，研究（jiū）重大不良環境問（wèn）題的指征，確定核查工作啟動機製，編製核查開（kāi）展技術指南，建立規劃核查製度。

以此（cǐ），加強規劃環評實施情（qíng）況的監督、檢查。對應進行規劃環境影響評價（jià）卻未進行，或未實施規劃環評卻審批了（le）規劃的部門應依法追究相關部門（mén）和人員的責任，保障規劃環評的實施。

第三，夯實規劃環（huán）評的（de）技術基（jī）礎，規範從業機構和人員，提（tí）升規劃環（huán）評成果質（zhì）量（liàng）。  

規（guī）劃環評作為一項技術報告（gào），規劃環評基礎理論方法確實存在不成熟的方麵，特別是在空間管控、資源環境承載力、累積影響等領域（yù）。因此，對於上（shàng）述（shù）亟（jí）需解決的問題，應構建規劃環評研究體係，盡快開（kāi）展各專題研究，提出整個評價技（jì）術流（liú）程、重點、指標、方法、標準等（děng），建立起相對完善的理論方法體係，通過嚴謹的（de）科學研究，夯實規劃環評的技術基礎，為（wéi）科學開展規劃（huá）環評（píng）提供技術支撐。

目前，從事規劃環評的單位良莠不齊，規劃環評技術力量薄弱（ruò）。因此（cǐ），應針對規劃環評從業人（rén）員，從規（guī）劃環（huán）評（píng）的工作邊界和工作目標、規劃環評的（de）主要技術手段和方法等多方麵進行係（xì）統的規範（fàn）和培訓。提高從業人員的技術素養，為規劃環評作（zuò）為一項環境管理製度，在（zài）優布局、控規模、調結構、促轉（zhuǎn）型中發揮約（yuē）束（shù）和指導作用提供人力保障。

（本文來源：《中華環境》雜誌2018年2-3期）